一、大数据背景下地方政府治理工具创新

网络信息技术的发展为地方政府治理工具创新提供了广阔空间与可行路径。政府治理理论的兴起与网络信息技术发展密不可分。从技术层面而言，政府治理理论的兴起于网络信息技术发展与突破。治理理论与实践的兴起源于20世纪90年代，是全球化发展的产物，而全球化本身又是网络信息技术发展的结果。可以说，网络信息技术催生了全球化，为全球化提供了技术支持与可能途径，而全球化催生了治理理论，为治理实践提供了空间场域。

在大数据时代，一国之内的传统政府管理模式也越来越不能满足公共事务管理的需要，传统政府官僚体制信息渠道的单一性和垄断性被网络信息技术所打破，每一个社会成员都可以几乎为零成本地分享所有公共事务问题的信息，管理者与被管理者之间信息不对称逐渐走向消失。同时，现代社会公共事务的管理已变得极度复杂化，政府不可能拥有解决一切问题的信息，市场和政府的双重失灵日趋凸显，使得政府在处理各种问题时不得不依靠那些也拥有一定信息量的组织和个人。公共事务的解决越来越需要参与者的多元化，促使政府、社会组织、个人之间逐渐形成一个自主网络体系，并逐步建立起了合作伙伴关系。不得不承认，在大数据时代，地方政府的诸多努力和付出并不一定必然得到民众的认同，反而政府的付出越多，民众满意度越低。

大数据开启了一次重大的时代转型，在不断瓦解传统政府管理模式的同时，也催生了政府治理新理念，为地方政府治理工具创新与选择提供了空间可能和技术路径。一是大数据解决了社会主体参与政府治理的技术难题。二是大数据改变了地方政府传统管理结构和方式。传统政府管理结构是在相对封闭的环境下，由政府集中行使管理权，强调横向分工协作、纵向等级管理，被管理者往往处于被动接受一方。三是大数据提升了地方政府精细化社会治理能力。通过深度挖掘文字、数据、图表、图片、视频等结构化或非结构化数据，收集关于治理对象的内容、状态、位置、属性等多种相关信息，然后对这些事实和数据细节进行量化分析，可以使社会治理从定性走向定量，为解决社会治安、卫生医疗、交通安全等公共领域的问题提供更加精细、高效的途径。

在政府治理模式下，政府与市场界限开始模糊，政府并不是权力的唯一支配者，权力以及公共事务主体开始走向多元化，以市场为核心的治理工具成为公共产品和公共服务提供机制的主流，传统政府治理工具局限性凸显出来，整体性治理、网络化治理、契约化治理等治理新工具逐渐成为大数据时代地方政府治理工具的主流。

（一）整体性治理工具

大数据时代的来临，使信息技术成为当代公共服务系统理性运行的工具，为整体性治理工具的产生和运用提供了坚实的技术基础。传统政府管理模式一般按照功能导向来设计政府机构组织，强调分散化、竞争与激励，形成功能分化、专业细化的组织机构，但这种组织模式在运作过程中经常出现公共服务碎片化问题，民众实际问题经常得不到有效解决，主要原因在于机构之间相互推卸责任、政策目标冲突或政策执行冲突、资源浪费、服务目标冲突、部门缺乏沟通、各部门各自为政、公共服务提供存有漏洞等。

为解决传统政府管理模式存在的问题，许多学者提出了整体性治理工具理论，并为诸多国家所实践，取得了较明显的效果。整体性治理的主要思想是通过网络技术重新整合各种组织机构，通过逆部门化和碎片化、大部门式治理，恢复或重新加强中央过程，极力压缩行政成本，重塑服务提供链，集中采购和专业化，以“混合经济模式”为基础共享服务。整体性治理强调以公众需求为核心的制度设计和变革流程，同时关注公众需求，借助网络信息技术整合所有的部门、人员和资源，积极发展出一种行动策略，以结果和目标进行组织设计和创新，建立无缝隙政府；完善信息技术和在线服务系统，增强服务供给的便捷性，并在系统内部展开合作，以单一的窗口“一站式”为公众提供优质高效的信息和服务。“以公众需求为核心，每个运行环节相互协调、步调一致，形成一个整体性的运转流程—不是各个环节的简单排序，而是围绕最终目标、体现整体效益的运行流程”。（二）网络化治理工具

如果说整体性治理工具着眼于政府内部的整合协同，网络化治理工具则着眼于政府与社会各类组织的关系。网络化治理是通过公私部门合作，诸多治理主体广泛参与，协同合作提供公共服务的治理模式。在这种模式下，政府角色发生了从传统的管理人民、控制社会，向协调治理主体与统筹资源的转变。随着网络信息技术发展，依附型社会、封闭型社会逐渐失去了依附，而自主型社会、开放型社会获得了生长的土壤。

针对这些现实问题，提出了网络化治理理论。网络化治理工具包含了以下几个方面重点：

一是治理主体多元化。网络化治理一改公共事务政府唯一主体的传统，打破了政府垄断公共物品供给的局面，地方政府不再是地方公共服务的唯一提供者，把社会组织、公民个人等主体纳入到了公共事务治理之中，将部分公共服务职能让渡给社会组织、公民个人等主体，实现地方公共服务的“官民合作”网络形态。构成了治理主体多元化，吸引和调动各方力量参与地方公共服务的供给，满足公众多元化和个性化的需要。

二是治理手段多样化。网络技术为治理手段多样化提供了技术支持，通过打造多种公私网络治理平台，可以轻便建立起合同外包、凭单等形式多样的公私治理网络机制，打破各主体之间的信息壁垒，不断推动公私部门之间的社会治理合作，填补治理主体之间的“治理真空”地带。网络治理工具减少地方政府对网络化治理的干预，探索多种形式的社会自组织治理网络，通过地方政府引导，发挥引导作用，发挥社会治理主体的自主性和能动性，让社会力量在法治化的轨道范围内发挥自我管理、自我服务的自治作用。

三是信息共享、理性互信机制。多部门合作是网络治理的最重要工具，而理性信任是多部门合作的基础。信息共享与理性互信互相促进，没有理性互信，各网络成员间就不愿意共享知识与信息，进而影响他们之间的协调合作；没有沟通、共享信息，各部门间就很难建立起真正的互信。因此，为了使新的政府治理工具发挥有效性，必须充分利用网络平台，共享知识与信息，进行无障碍式沟通，培育地方政府、私人部门、非政府组织，以及公民之间的合作意识与信任机制。

（三）契约化治理工具

随着新国家治理理论的出现，政府企业化、委托代理等理论成为诸多国家政府改革的理论支撑，契约化治理工具随即被普遍采用。契约化治理也称为合同治理，兼具刚性与柔性工具特点，经常被作为政府与私人机构间合作的治理工具所使用。走向治理之后，管理主体、权力中心都开始出现了多元化，强制性为主的刚性治理工具逐渐转移到契约化治理工具。契约化治理工具与强制治理工具相对，强调参与治理主体平等选择、自愿遵守所制定的合同条款，并根据合同协调行动、承担责任，具有刚性。

契约化治理工具的实质是基于购买者与提供者的分离，政府将提供者委托给代理执行机构，同时期望能获得高效率和高质量的公共服务。因此，全面构建契约化治理工具，需要以委托代理关系为基本框架，以合约制为治理方式，以提高公共产品和服务供给效率为主要目标。政府通过投标者的竞争和履约行为，通过合同将原先政府垄断的公共服务供给向私营公司、营利组织或第三部门等机构转让。政府通过转变职能，以合同转包商的角色履行契约义务，保证了公共产品和服务高效高质供给。

与网络化治理工具比较，契约化治理工具有着自身不同特点。网络化治理工具建立在信任和互惠基础上，超越组织边界和组织议程，主体间关系往往错综复杂且较为松散。网络化治理工具的优势在于以人性善为基本假设，以人与人之间的信任和互惠作为合作的基本前提，能够更为充分地发挥私人组织和公民社会参与公共事务的积极性和创造性。在临时性情况和突发事件中，网络化模式的自由度、灵活度会得到更为充分的体现。网络化治理工具的缺点在于，松散的主体间关系可能导致权威的缺乏，同时也可能因缺乏契约约束而导致“搭便车”等现象。而契约化治理则是通过合同的形式，约定合同各方各自义务与权利，当一方出现违约时需要根据合同承担一定的责任。这样就强化了合同主体责任，防止“搭便车”的行为。

以上从整体性治理、网络化治理、契约化治理三个方面探讨了在大数据时代地方政府治理工具创新的可能空间和途径。事实上，受大数据技术的影响，传统的诸多政府治理工具都不同程度地受到一定影响，产生了创新的需要。

二、大数据背景下地方政府治理工具的选择与优化策略

所谓地方政府治理工具的选择，实际上就是以地方政府为主的治理主体搜寻、发现、确定和运用能够最大限度地实现治理目标的治理工具的过程。政府治理工具的选择是理性行为，并非随意地进行，是一个有目的的、系统思考的复杂过程，旨在完成一定的使命，实现特定治理目标。公共管理学者林格林认为，对于政策工具的自由选择是不可能的，一项公共服务或者一个公共部门会就一种具体的政策工具取得经验。这方面经验也就限制了权威部门从不同的政策工具中加以挑选的可能性。

（一）地方政府治理工具选择的制约因素

制约地方政府治理工具选择的因素较多，这里主要从治理目标、工具环境、行动者、信息传播媒介等方面进行分析，为地方政府治理工具选择的最关键因素。

1.治理目标

治理目标是地方政府治理工具选择的出发点与归宿点，因此是地方政府治理工具选择的重要因素之一。地方政府治理总体目标是提供公共产品或公共服务，最终是为了实现“善治”。从宏观上来看可以是维护促进社会公平正义、维护社会稳定，从微观上来看，对于每一项具体的公共事务其目标各不相同，如对环境治理其目标则是保护生态环境、维护生态平衡。治理目标的选择具有一定主观性，主要来源于现实社会中需要治理的问题，是对现实社会问题进行选择的结果。当然，社会问题大量存在，不是每一个问题都可以或必须纳入到地方政府治理范围之内。一般而言，政府只提供纯公共物品，对于纯私人物品和服务问题，地方政府都无需采取行动，因为个人、企业凭借市场机制即可获得最大效率的解决。政府自身能力包括财政、人事、专业等能力，是确立治理目标的重要制约因素。当地方政府能力有限时，就不能对治理目标定位太高，防止目标与现实、手段与结果之间大的落差出现。

2.行动者

行动者（Actor）是地方政府治理的主体，也是那些参与政府治理工具选择的所有机构和人群，包括地方政府、非政府组织、公众等。行动者的第一大类型是地方政府。当然，地方政府不是治理的唯一行动者，但它是必不可少的行动者，在整个治理工具选择中发挥着主导性作用。当然，地方政府作为行动者，实际上是政府内部的行政人员以地方政府名义在进行活动。因此，行政人员的个人素养、专业水平直接决定了治理工具选择的匹配性与实效性。行动者的第二大类型是标的群体（TargetGroup），即政府治理行为所针对的那些人。传统公共政策研究中，许多学者经常把标的群体作为政府行为的一个外在变量。随着“第二代政策执行理论”的出现，标的群体的重要性逐渐为人们所认识。现在，人们在观念上逐渐已经接受，标的群体不仅仅是政府治理行为的被动接受者，而且也积极参与政府治理行为（尤其是政策制定和政策执行）之中。行动者第三大类型是“利益相关者”（ｓStake-holders），他们可能是个人、利益团体、非营利组织或企业。利益相关者在治理工具选择中的重要作用也日益彰显。

3.制度环境

制度是制约地方政府治理工具选择的核心因素。制度的范围非常广，几乎涵盖了所有具有约束性的制约，包括正式制度和非正式制度。Ｂ．盖伊．彼得斯给制度下了一个最低限度的定义：制度在某种程度上是社会或政治的结构性特征；制度总是在一段时间内保持有稳定性；制度一定会影响个人行为；制度成员中共享有某种价值和意义。在新制度主义看来，所谓政府治理，其实质就是提供物品和服务的制度安排。因此，政府治理工具的选择，就是对物品和服务的提供和生产的那些制度安排的选择。同时也应注意到，制度也是对地方政府治理工具选择的约束，地方政府必须在遵循一系列制度（尤其是国家制度）的情形下考虑治理工具选择问题。因此，作为一种约束的制度，在地方治理工具选择中发挥出了两方面功用：一是制度约束行动者选择治理工具的行为，二是选择治理工具就是设置一系列制度约束。

4.信息传播

信息在地方政府治理中发挥着重要作用，在治理过程中，行动者正是通过信息来相互交流和传递知识、主张、意见、情感，进行劝说、协商，最后最大限度地统一思想，做出治理工具选择等相关问题的决断，推动治理的进行。在传统管理模式中，由于信息传播技术落后，信息不对称现象非常严重，很多重要信息的发送与接收成本高昂，行动者之间无法形成有效的交流沟通、协同合作，也就无法形成所谓的治理。受信息传播技术的限制，政府治理多以选择管制性工具为主，政府可以通过信息封锁、新闻审查，甚至制造与宣传虚假信息，对地方社会进行管控以维护社会秩序。随着信息技术的发展，信息传播方式与途径已经发生翻天覆地的变革，政府治理行动者之间几乎可以无障碍、无成本随时随地进行沟通，信息封锁等手段在治理过程中已经失去意义，反而会促长行动者之间的间隙和不信任。因此，在大数据时代如何充分利用信息技术，进行有效信息交流与沟通，成为地方政府治理能否顺利推进的重要制约因素。

（二）治理工具评估与选择

要对治理工具的有效性、匹配性进行准确评估，是非常困难的，因为每个治理行动者价值取向、观察视角不同，导致治理工具选择标准差异较大，以致出现治理工具评估与选择的多元化，例如经济学以“资源配置最优化”作为最终和最根本的标准，政治和法律学科关心的是公平与正义，而管理学偏重的是命令执行以及可操作性。

英国学者胡德提出治理工具选择的4项标准：（1）理性选择的标准。对所有能完成工作任务的被选工具进行比较审查，评估每种治理工具可能会带来的结果，最后选择那个最确定、最大程度获益的治理工具。（2）分类选择的标准。针对治理对象和目标，根据工具的性能与分类来择优选择。（3）伦理道德的标准。治理工具的选择必须符合某些道德准则，如正义、公平等。（4）经济标准。政府治理工具的选择要以最小程度地耗费政府的资源产出最大的社会效能，因此尽量使用如信息、资财等低约束的工具；尽量不使用如组织、权威等高约束的工具；尽量使用“方向性”的工具，而非“无方向性的”工具等。

美国学者萨拉蒙提出政府治理工具选择的五项标准：效能、效率、公平、可行性、合法性。（1）效能标准。所谓效能主要是看一项治理工具在何种程度上实现了其预定目标。最有效的工具就是最有可能使公共行动解决了公共问题，实现了其预期目标。（2）效率标准，效能只考虑结果，效率则将结果和成本综合起来进行考虑。最高效的工具就是达到了收益和成本优化平衡的工具。（3）公平的标准。政府存在的理由之一，就是要确保或弥补公平，因此政府治理工具的选择要以公平为基础。（4）可行性标准。尽管有些工具在理论上的效能和效率很高，但是由于很难实行，这些工具也就成了海市蜃楼。（5）合法性标准。任何一项治理工具，都要符合政治与法律的要求，得到治理行动者的认同以及群众的支持。不具有合法性的治理工具，存在多种风险，其治理的结果也是非法的。以上学者对政府治理工具的选择标准的讨论，虽然差别较大，但是都具有很好的示范功能，值得借鉴。笔者结合这些学者的讨论，针对大数据时代地方政府具有的情况，建议充分利用大数据技术，对治理工具不断进行创新，实现治理工具的细化与类型化，通过相互比较与评估，理性选择地方政府治理工具。

根据以上分析可知，每项治理工具都有自身优势、局限与适用条件，为地方政府提供了诸多选择。总体来说，随着大数据技术发展，为不断降低治理成本、提高效率与治理水平，各国地方政府都逐渐放弃了管制性工具，转而逐渐采取网络化、契约化工具。原来那种认为治理工具强制性越强越有效的观点，在大数据时代遭遇到了许多前所未有的挑战。在一个信息发达、交通便利的社会，虽然拓宽了地方政府的监管渠道，但是由于标的群体之间互动越趋复杂，自主、自治的呼声越来越高，拉大了政府与标的群体之间的距离，政府与标的群之间的信息越来越不对称，管制性工具的成本不断攀升。因此，放松管制成为当前世界各国政府改革的一大潮流。相反，对于网络化、契约化治理工具，由于赋予了标的群体较大的自主空间，政府监管成本实现最小化，越来越成为政府治理工具的重要选择。